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第588章
隋唐五代的官员,按规定到了七十岁是要退休的,称之为“致仕”。官员请求致仕叫做“乞骸骨”。如果不满七十但疾病缠身者,也可提前要求退休。反之,若精力充沛,体魄健壮者,虽年过七十也可继续留任。五品以上官员退休,本人应直接上奏皇帝批准,六品以下退休者,则只要尚书省按规定统一办理即可。致仕之后,若有特殊需要,也可再度出仕。
官员致仕时可享受一定的待遇,据《唐会要致仕官》说,有的可以加官一级,有的只是换了一个官名而品秩并未改变(致仕后,例晋一级,至宋代才成为制度)。在经济待遇方面,五品以上者致仕,终生可以享受半俸,特例可给全俸。六品以下者,旧制前四年给半俸,天宝时令给至终身。此外,三品以上致仕者还享受朔望听朝参,其班列在本品现任官之上,以表尊崇。这些制度和规定对于鼓励官员退休是有一定作用的。
新帝国的致仕制度,基本上没有太大的变化。
变化较大的,是新帝国的地方官制。
唐初依隋旧制,地方上有州(郡)、县两级。根据典籍记载,贞观十三年(公元639年)全国有358州,1551县。州县均按其地位之轻重,辖境之大小,户口之多寡以及经济开发水平之高低分为上、中、下三等。三万户以上为上州,二万户以上为中州,二万户以下为下州;五千户以上为上县,二千户以上为中县,一千户以上为中下县,其余为下县。近京之州称辅州,京都所在县名赤县,京之旁邑谓畿县,此外还有雄、望、紧、上、中、下等级,一般也是按户口多少而定的.州的长官为刺史。
唐玄宗天宝元年(公元742年),改州为郡,改刺史为太守。后复称州,上州刺史从三品,其下佐官有别驾1人,从四品下,长史1人,从五品上,司马1人,从五品下,录事参军事1人,从七品上,录事2人,从九品下,此外还有司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等七曹参军各1人,皆从七品下。又有市令、丞、文学、医学博土等;中、下州刺史皆正四品下,其下佐官仿上州,但不全置。
别驾(中州不置)、长史、司马称为“上佐”,唐制规定,凡刺史缺员或为亲王兼领时,上佐可代行州事。但在一般情况下,上佐并无具体职任,因其品高俸厚,又不亲实务,故多用以优待宗室或安置闲散官员等,所以白居易称这类官为“送老官”。诸曹参军分掌各州府的军政、财政、刑法、农田以及户粮诸事务,称为“判司”。诸曹“判司”由各州录事参军事统辖。未设司马之州,录事参军为刺史之佐,处于综领督察的地位。
县的长官不分大小统称令。京县令,正五品上;畿县令,正六品上;上县令,从六品上;中县令,正七品上;中下县令,从七品上;下县令,从七品下。佐官有县丞、主簿、县尉等(京县增设录事2人)。相关文献记载:县令掌导风化,察冤滞,听狱讼。凡民田收授,县令给之。每岁季终,行乡饮酒礼,籍帐、传驿、仓库、盗贼、堤道,虽有专官,皆通知。可见县令统管一县所有军政事务,亲自处理刑狱。县丞为之副,县尉分判众曹,催征租赋,主簿掌文书簿计。此外,还有七曹佐官,是应州府七曹而设,因事务不多,一般不常设。
州、县官员都是“亲民”之官,一方面要负责刑狱治安,征敛赋役;另一方面要“宣扬德化”、“劝课农桑”,“务知百姓之疾苦”。因此,《册府元龟》卷636《铨选部;考课》说:“殊功异行及祥瑞灾蝗、户口赋役增减,当界丰俭,盗贼多少”,就是吏部考核州、县官吏政绩的标准。各州县每年造一次计帐,向尚书省报告户口及明年所征的课役。相关文献记载,各州县必须把每年征税的数目“书于县门、村坊,与众知之”。所以,州县官员的选任,得人与否,对封建政权的稳固关系甚大。
唐自太宗开始,就很重视地方吏治,据《贞观政要》卷3记载,他曾说自己“居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实理乱所系,尤须得人。”他亲自过问刺史的选用,并把各地都督、刺史的名字写在屏风上,凡作“善事”的就在其名下记上一笔。
贞观八年(公元634年)又派李靖等13人为诸道黜陟大使,到各地巡查,升迁廉吏,惩罚贪官,问民间疾苦。州府的判司及县的簿、尉,虽然职位不高,但一般也是进士及第后的起家之官,若上有官员提携,下有州县推荐,几经迁转就可能入朝为郎官、御史,甚至可以外派为州刺史,直至藩帅,所以唐代一些高级文职人员大多在基层担任过这类职务。
唐代首都或陪都所在地有“府”的建制。玄宗开元元年(公元713年)改雍州为京兆府,洛州为河南府,并州为太原府,长官称“牧”,由亲王挂名遥领,实际主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。后来又陆续设有凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府,也都有“尹”,但已不置挂名的“牧”。府尹之下有少尹、录事参军事以及六曹参军事,其职掌同于州诸官,只是品秩略高而已。若皇帝不在京城,则置留守官,多由府尹或临时指定大臣兼任。
由于唐高宗、武后时多居东都洛阳,玄宗以后诸帝虽然都居住长安(除短期避乱外),但洛阳原来那一套略同于长安的职官建置并没有省去,凡在那里任职的,叫做分司东都,或称为分司,这些官员都由东都留守总之。分司各官署往往空存其名,于是朝廷常以贬降或闲废的官员安置在此。这里的官员一般是除按期拜表行香外,只领俸而不任事。只有分司御史还可以稍为行使职权。除分司官外,还有王傅一官,也是养老的。因为唐代亲王虽有额定的官属,而亲王并不出阁。名为王傅,官居三品,实际连王的面都没有见到过。
唐代大官犯了公罪,多半是贬到远方作州县以下的官,称为左降官。这种官只有官名,没有任职,名为员外,置同正员,其实只能领少数的生活费而已。但由于大赦频繁,每经一次大赦,即有“量移”的机会(从远处移回近处),而且在君主或执政大臣有变动的时候,也很容易再起掌权,如德宗时的杨炎,从左降的道州司马一跃起为宰相。而宰相一旦远贬为司马,或录事参军的,也不足为奇。在这种情况下,地方官对左降的朝官总是另眼看待,不敢以僚属相待。
唐代有一种驾凌于州县之上的地方行政机关,叫方镇,又称“道”,是依山川形势而划分的监察区域。贞观时期分全国为十道,玄宗时分天下为十五道,至唐后期,全国已被划分成四十余道,每道皆置观察使,雄藩重镇则带节度使,不带节度使者则带都团练使或都防御使。它们虽仍是使职,实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官了。州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制,出现了“制敕不下支郡,刺史不专奏事”的局面。
诸道观察使等,一般以所治州刺史或府尹、长史为本官,其属下除了原来州府下的一套佐僚外,还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫,又有副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚,地方事权尽掌于这些人手中。如行军司马掌军籍、符伍、号令印信,德宗朝常以之为“储帅”。判官,据《通典;职官十四》云:“掌判仓、兵、骑、胄事”,各藩镇往往尽委钱谷支计于判官。
掌书记,相关典籍记载:“掌表奏书檄”,凡文辞之事,皆出掌书记。幕职还常被派往巡察管内州县,有的本身即兼任州县之职,有的甚至代行刺史之权。中唐以后,这些人实际上是控制州县的实权派。故《封氏闻见记;风宪》云:“游宦之士至以朝廷为闲地,谓幕府为要津”。 方镇属下之州郡称为支州、支郡。支州刺史往往亦带团练使或防御使之类的使职,由于方镇一般皆在支州派驻兵马,另遣镇将领兵事,支州刺史实际上是没有兵权的。所以唐代方镇对所属州县有很大的统治权。
新帝国对地方行政规划,做了很多的调整。
首先,取消了不同的州等级、类型,只要是属于帝国管辖范围内的州,地位都是平等的,哪怕是远在万里开外的州,其长官都享有和内地的州同等大小的权力。同时,在艰苦地区工作的州长官,可以获得更多的升迁机会。
其次,在州之上,正式设置了“道”的行政机构,相当于现代的省。道的设置,一般按照相近的区域来进行,每个道管辖5-10个州不等。全国总共划分为23道。道的行政长官,初步确定为总督。
再次,将大量的州合并。有些州只管辖四个县又或者是五个县。这些小州,都会合并,以减少州的数量,减少官吏的人数。按照刘鼎的要求,州的总体数量,要降低到250个以下,要是能够降低到200个以下,那就更好了。
由于地方行政区域的调整,需要大量的时间,还有大量的细致工作,因此,艾飞雨在洛阳成立了一个专门的机构,负责进行行政区域的规划和调整。总的来说,新的行政区域划分,是为了更好的传达朝廷的指令,减少官员的数量,加强朝廷对各道、各州的直接控制。